Atli Harðarson

Þarft rit og tímabært –
hugleiðing um greinasafnið Hvað er Íslandi fyrir bestu? eftir Björn Bjarnason

Björn Bjarnason hefur sérstöðu meðal íslenskra stjórnmálamanna fyrir óvenjulega skarpskyggni og rökfestu. Þessi kostir hans njóta sín vel í greinasafninu Hvað er Íslandi fyrir bestu? sem út kom hjá Bókafélaginu Uglu í janúar á þessu ári.

Í bókinni, sem ber undirtitilinn Tengsl Íslands og Evrópusambandsins, eru 13 greinar. Sú elsta er frá árinu 2003 og sú nýjasta var rituð í desember 2008.

Sem dómsmálaráðherra hefur Björn gegnt lykilhlutverki í þátttöku Íslands í Schengensamstarfinu og hann var formaður Evrópunefndar sem forsætisráðherra skipaði árið 2004 til að fjalla um tengsl Íslands við Evrópusambandið. Auk þess hefur hann verið formaður Utanríkismálanefndar Alþingis og atkvæðamikill í umræðu um utanríkis-, öryggis- og varnarmál um hartnær 40 ára skeið. Skoðanir hans um Evrópumál byggja því á víðtækri reynslu og meðal annars af þeirri ástæðu hljóta allir sem hafa áhuga á upplýstri umræðu um þennan málaflokk að fagna útkomu bókarinnar.

*

Í viðauka, aftast í bókinni, er álit meirihluta Evrópunefndarinnar sem forsætisráðherra skipaði árið 2004 til að fjalla um tengsl Íslands við Evrópusambandið og skilaði skýrslu í mars 2007. Lokaorð þess eru:

Þótt aðild að ESB fylgi ýmsir kostir er hitt fulljóst að þeir hagsmunir og réttindi sem glatast Íslendingum við aðild vega miklu þyngra en kostirnir við aðild. Þess vegna er óhjákvæmilegt fyrir Íslendinga að standa áfram utan Evrópusambandsins eins og málum er nú háttað. (s. 186-7)

Greinarnar í safninu styðja allar þessa niðurstöðu. Fyrr í sama áliti, sem auk Björns er undirritað af Katrínu Jakobsdóttur, Ragnari Arnalds og Einari K. Guðfinnssyni, segir:

Engar líkur eru á að samist geti um milli Íslands og ESB, að 200 mílna efnahagslögsagan umhverfis Ísland verði í heild sinni viðurkennd sem sérstakt fiskveiðistjórnunarkerfi undir stjórn Íslendinga, enda samrýmist það ekki sameiginlegri sjávarútvegsstefnu ESB og á sér engin fordæmi nema hvað varðaði afmörkuð fiskverndarhólf. […]

Íslenska efnahagslögsagan er 758.000 ferkílómetrar að stærð eða ríflega sjö sinnum stærri en landið sjálft. Íslendingar geta ekki framselt yfirráðin yfir þeim miklu auðæfum sem þar er að finna til Evrópusambandsins, án þess að hafa nokkra vissu fyrir hvaða reglum verði fylgt í sjávarútvegsmálum á komandi áratugum. Engin trygging er fyrir að Íslendingar geti varið hagsmuni sína í þessu efni til frambúðar sem aðilar að Evrópusambandinu, þar sem ráðherraráðið tekur úrslitaákvarðanir um hámarksafla og hvaða tegundir er leyfilegt að veiða, svo og um veiðiaðferðir og veiðarfæri. Í ráðherraráðinu myndu Íslendingar aðeins ráða yfir 3 atkvæðum af 348 miðað við núverandi stærð ESB. (s. 184-5)

*

Umræða um mögulega aðild Íslands að Evrópusambandinu hefur að verulegu leyti snúist um efnahagsmál og forræði yfir auðlindum. En það er ekki síður þörf að ræða áhrif Sambandsins á þróun lýðræðis í aðildarlöndunum. Í fyrstu og lengstu greininni í bókinni, „Hnattvæðing – skil heimaslóðar og stjórnmálavalds?“ segir Björn frá sjónarmiðum tveggja virtra fræðimanna um þetta efni en tekur ekki afstöðu til þeirra. Hann greinir fyrst frá áliti þýska félagsfræðingsins Ralfs Dahrendorfs og dregur það saman í svofelldum orðum:

„Það er erfitt,“ segir Dahrendorf, „að komast að annarri niðurstöðu en lýðræði og þjóðríki séu tengd hvort öðru. Veiki alþjóðavæðing þjóðríkið veikist einnig lýðræðið. Til þessa hefur okkur ekki tekist að nýta kosti lýðræðis í stjórnmálastarfi utan þjóðríkisins.“ Niðurstaða hans er, að Evrópusambandið standist ekki sjálft lýðræðiskröfur, sem það gerir til þjóðríkja, sem óska aðildar að sambandinu. Hann telur einnig, að á tímum alþjóðavæðingar sé erfiðast að tryggja almenningi áhrif á ákvarðanir stofnana, sem starfa utan landamæra þjóðríkja og hafa yfirþjóðlegt vald. (s. 47)

Þess má geta að Dahrendorf átti um tíma sæti í Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins.

Björn vitnar einnig í þekktan franskan félagsfræðing, Alain Touraine, sem heldur því fram að yfirþjóðlegt vald geti farið saman við lýðræðisleg áhrif almennra borgara á nærsamfélag sitt en skýrir kenningar hans ekki nógu vel til að gott sé að átta sig á því hvernig þær eru hugsaðar. Ég er sennilega ekki eini lesandinn sem gjarna vildi að Björn hefði sagt meira um þetta efni.

Í mínum augum virðist ýmislegt í þróun Evrópusambandsins gefa tilefni til þess að hafa áhyggjur af framtíð lýðræðis innan þess.

Í lýðræðisríki þarf stjórnmálamaður sem vill breyta lögum í landi sínu að fá meirihluta löggjafarsamkundunnar á sitt band. Hann þarf að taka þátt í rökræðu sem fer að mestu fram fyrir opnum tjöldum og getur haft áhrif á vinsældir hans meðal almennings.

Það er að ýmsu leyti þægilegra fyrir atvinnustjórnmálamenn að starfa á vettvangi Evrópusambandsins. Stór hluti af lögum þess er ákveðinn af fámennu ráðherraráði. Umræður innan þess vekja litla athygli og það er auðveldara að sannfæra nokkra kollega, sem líka eru á toppnum í stjórnmálum og skoða heiminn með augum valdsmanna, en heilt þjóðþing þar sem er alls konar lið og enginn friður fyrir fjölmiðlum.

Ráðherraráð Evrópusambandsins er fámennur hópur með mikil völd. Hvernig ráðherrarnir beita þessu valdi hefur að jafnaði lítil áhrif á úrslit kosninga í heimalöndum þeirra, þar sem kosið er um mál sem eru á valdi einstakra ríkja fremur en Evrópusambandsins.

Fyrir þá sem hafa náð langt í stjórnmálum er Evrópusambandið tækifæri til að hafa meira vald en hægt er í venjulegu lýðræðisríki og innan ráðherraráðsins er hægt að beita valdinu án þess að eiga á hættu að missa það, því þegar verk stjórnmálamanna eru lögð í dóm kjósenda í aðildarríkjunum þá virðist enginn bera neina ábyrgð á ákvörðunum Sambandsins.

Ástæðan fyrir því að ég sjálfur efast um að skynsamlegt væri að ganga í Evrópusambandið jafnvel þótt aðild útilokaði ekki yfirráð yfir fiskveiðilögsögunni er fyrst og fremst sú að ég tortryggi vald sem ekki er háð lýðræðislegu aðhaldi. Leiðin frá almennum kjósendum til þeirra sem taka ákvarðanir fyrir Sambandið (hvort sem það er ráðaherraráðið eða framkvæmdastjórnin) er of löng til að lýðræðislegt aðhald virki sem skyldi, stjórnsýslan er ógagnsæ og almenningur heftur takmarkaðan aðgang að rökræðu um ákvarðanir. Hér er því á ferðinni pólitískt vald sem er ekki háð dómi almennra kjósenda. Reynsla Evrópuþjóða af slíku valdi er vond – á köflum verri en orð fá lýst.

*

Á nokkrum stöðum í bókinni gagnrýnir Björn þá sem mæla fyrir aðild Íslands að Evrópusambandinu fyrir þjónkun við embættismenn Sambandsins (sjá t.d. kaflana „Undirgefni og Brusselvald“ s. 139–140 og „Staksteinar í ófæru“ s. 141–143). Þeir sem andmælt hafa hugmyndum Björns um að Ísland geti tekið upp evru án inngöngu í Sambandið vitna gjarna í embættismenn máli sínu til stuðnings. En í þessum köflum segir Björn að eigi að semja við Evrópusambandið um myntsamstarf, eins og lög þess og sáttmálar heimila, hljóti vegferðin að hefjast hjá ríkistjórnum aðildarlandanna fremur en hjá embættismönnum í Brussel.

Ef Evrópusambandið er í raun og veru samstarf fullvalda ríkja, eins og talsmenn þess halda gjarna fram, þá hlýtur þetta að vera rétt hjá Birni. En sé raunin hins vegar sú að ólýðræðislegt stofnanakerfi í Brussel fari sínu fram hvað sem aðildarríkin segja þá er rökrétt og eðlilegt að spyrja embættismennina frekar en ríkisstjórnir landanna.

Hér snúa hlutirnir á haus með dálítið broslegum hætti. Þeir sem tala eins og við höfum allt að vinna og engu að tapa með aðild viðurkenna á borði, en ekki í orði, að innan Sambandsins séu lýðræðislega kjörin stjórnvöld aðildarlandanna sett undir vald embættismanna sem aldrei þurfa að leggja verk sín í dóm almennra kjósenda.

*

Í síðustu greininni í safninu ræðir Björn nokkuð orðið „aðildarviðræður“ sem allmikið ber á í fjölmiðlum um þessar mundir. Notkun þessa orðs gefur ranglega til kynna að áður en ríki sækir um aðild að Sambandinu fari fram samningaviðræður um á hvaða kjörum það gengur inn í það. Hið rétta er að ríki sækir einfaldlega um aðild og slík umsókn þýðir að ríkisstjórn þess æski inngöngu. Björn skýrir þetta þar sem hann segir:

Umsókn um aðild er send ráðherraráði ESB sem felur framkvæmdastjórninni að meta getu umsóknarríkis til að uppfylla skilyrði fyrir aðild. Telji framkvæmdastjórnin, að umsóknarríkið uppfylli skilyrði fyrir aðild ákveður ráðherraráðið, hvort hefja eigi samningaviðræður við viðkomandi ríki og veitir framkvæmdastjórninni umboð til viðræðnanna. Þar leggur umsóknarríkið fram afstöðu sína til einstakra málaflokka á verkefnaskrá ESB og rökstuddar óskir um tímabundnar og varanlegar undanþágur eða aðlaganir varðandi innleiðingu á löggjöf ESB, ef á því er talin þörf í einstökum málaflokkum. Viðræðurnar snúast um þessar séróskir umsóknarríkisins og leggur framkvæmdastjórnin niðurstöðuna undir ráðherraráðið til samþykktar auk þess sem Evrópuþingið, þjóðþing allra aðildarríkja og umsóknarríkis þurfa að samþykkja hana. Í flestum tilvikum fer einnig fram þjóðaratkvæðagreiðsla um málið í umsóknarríkinu.

Af þessu sést, að það fara ekki fram neinar viðræður um aðild, heldur er rætt við stjórnendur ESB á grundvelli umsóknar, sem fyrir þá er lögð. (s. 178)

*

Hvort sem menn eru sammála Birni eða ósammála held ég að engum lesanda dyljist að hann fjallar um viðfangsefni sín af mikill þekkingu. Skrif hans eru laus við slagorðaglamrið og öfgarnar sem því miður einkenna umræðuna um Evrópumál hér landi þar sem menn ýmist finna Sambandinu allt til foráttu eða tala um það af nánast trúarlegri lotningu og láta eins og innganga í það leysi öll okkar vandamál. Sannleikurinn er þó að hagur þeirra nágrannalanda okkar sem hafa gengið í Sambandið hefur hvorki versnað né batnað svo miklu muni við inngönguna.

Staða Íslands er ólík stöðu ríkjanna sem gengið hafa í Evrópusambandið af nokkrum ástæðum. Sú sem vegur þyngst er mikilvægi þess að halda forræði yfir 200 mílna fiskveiðilögsögu kringum landið. En fleiri ástæður skipta máli eins og staðsetning landsins, viðskiptasamningar við önnur efnahagssvæði og fámenni þjóðarinnar sem gerði hana áhrifalitla innan Sambandsins.

Jafnvel þótt fallist sé á að skynsamlegt hafi verið fyrir önnur Evrópuríki að ganga í Sambandið útiloka þessar ástæður að rök þeirra gildi óbreytt fyrir okkur.

Hitt er svo annað mál, og miklu umdeilanlegra, hvort þróun Evrópusambandsins hafi verið til góðs fyrir aðildarríkin. Hvaða skoðanir sem menn hafa á því efni getur tæpast nokkur talið skynsamlegt að ganga í Evrópusambandið til að leysa skammtímavandamál. Það er engin leið að ganga úr því svo ákvörðun um inngöngu hlýtur að taka mið af langtímahagsmunum og því þarf að horfa yfir miklu víðara svið en hagtölur síðustu mánaða.

*

Ég hef grun um að raunverulegar ástæður þeirra sem telja annað hvort mjög mikilvægt að við göngum í Evrópusambandið eða eru því mjög mótfallnir séu fremur sjaldan orðaðar með opinskáum og heiðarlegum hætti. Satt að segja held ég að flestir sem vilja ganga í Sambandið vilji það vegna þess að þeim finnst rétt að vera með af siðferðilegum og pólitískum ástæðum. Þeir trúa á skipulag og miðstýringu og binda vonir við vald sem er nógu öflugt og mikið til að geta breytt heiminum. Þeir væru trúlega jafnákafir að mæla fyrir inngöngu þótt sýnt yrði með pottþéttum rökum að hún breytti engu um efnahag landsmanna. Það sama held ég gildi um þá sem vilja standa fyrir utan Evrópusambandið. Þeim líkar illa hvað það er ólýðræðislegt og íhlutunarsamt um alls konar mál og vildu ekki þar inn þótt sýnt yrði fram á að inngangan skaðaði ekki efnalegan hag þjóðarinnar.

En vegna þess að það er hálfgert feimnismál að tala um pólitískar og siðferðilegar hugsjónir hvort sem þær snúast um gildi samvinnu milli þjóða og kosti skipulags og miðstýringar eða um fullveldi, frelsi og lýðræði reyna þeir sem bera slíkar hugsjónir fyrir brjósti oft að verja þær með óbeinum hætti og segja að það sem þeir vilja fá fram auki hagvöxt, greiði fyrir viðskiptum eða treysti undirstöður atvinnulífsins. Úr þessu verður undarleg „rökræða“ þar sem raunverulegu ástæðurnar eru ósagðar en reynt að skáka andstæðingnum með stóroðrum, og oft mjög ósennilegum, yfirlýsingum um áhrif Evrópusambandsaðildar á efnahag landsmanna.

Ég held að umræða um Evrópusambandsmál haldi áfram að vera óttalegur vaðall meðan deilt er um hvort aðild töfri burt hagstjórnarvanda. Það þarf að ræða önnur rök með og á móti aðild heldur en þau efnahagslegu og sú rökræða þarf að horfa til miklu lengri tíma en líklegt er að núverandi kreppa standi.

Einn mikilvægasti kosturinn við greinasafn Björns er einmitt að hann skoðar málin í talsvert víðara samhengi en þeir gera sem aðeins hugsa um núverandi stöðu efnahagsmála. Skrif af þessu tagi eru að mínu viti vel til þess fallin til að koma umræðunni upp úr hjólförum innihaldslausra slagorða um lausn á efnahagsvanda. Hvað er Íslandi fyrir bestu? er því þarft rit og tímabært.